巩固拓展脱贫攻坚成果的理论逻辑与实现路径

□张克俊

●必须把防止返贫和新的致贫摆在更加重要的位置,根据不同返贫致贫类型和原因采取不同干预阻断措施

●及时扩大贫困治理对象和范围,把低收入群体纳入贫困治理范畴实现政策的有效覆盖,实行常态化帮扶、分层分类帮扶

●接续全面推进乡村振兴,建立健全后续帮扶机制,保持政策上总体稳定

四川作为全国脱贫任务最为繁重的省份之一,现行标准下625万建档立卡贫困人口如期全部脱贫,11501个贫困村全部出列,88个贫困县全部摘帽,消除了绝对贫困和区域性整体贫困,形成了中国特色减贫道路的四川样本,是中国特色反贫困理论在四川的伟大实践,这是了不起的历史成就,必须巩固和拓展好来之不易的脱贫攻坚成果。

巩固拓展脱贫攻坚成果,是一个必然要经历的过渡期。四川是全国脱贫任务最重的省份之一,也是巩固脱贫成果压力最大的省份之一。由于受自然、经济、社会、生态、文化等多重因素的影响,贫困地区尤其是深度贫困地区,脱贫基础和脱贫成果还不是十分稳固;部分脱贫户虽然基本生活有了保障,但收入水平仍不高且不稳定,可持续生计资本、生计能力的提升还有不少差距,一旦扶贫政策断档,很可能出现返贫。同时,在脱贫攻坚时期还有不少没有被纳入精准扶贫的贫困边缘户、低收入户等,这部分群体在脆弱性环境冲击下还可能面临新的致贫风险,必须存在一个巩固拓展脱贫成果阶段。巩固拓展脱贫成果阶段与脱贫攻坚阶段相比,在贫困治理的目标任务、重点、对象、方式、手段等方面都有较大差异。巩固拓展脱贫攻坚成果的目标是解决相对贫困问题而不是绝对贫困,重点是防止返贫而不是贫困人口的脱贫,对象是已脱贫户、贫困边缘户、低收入户而不仅仅是建档立卡贫困户,方式上要更加注重内生动力的形成,手段上主要采取常态化扶贫而不是超常规扶贫等。巩固拓展脱贫攻坚成果与推进乡村振兴相比,巩固拓展脱贫攻坚成果具有局部性、暂时性、过渡性,乡村振兴具有全局性、战略性、长远性,脱贫攻坚成果为推进乡村振兴提供了良好基础和体制机制经验,乡村振兴则为巩固拓展脱贫攻坚成果提供根本路径。巩固拓展脱贫攻坚成果作为一个过渡期,必然要逐步融入乡村振兴建设中。认识到这些特点,有利于更好推进脱贫攻坚成果的巩固提升。

巩固拓展脱贫攻坚成果,首要的任务是防止脱贫人口返贫。贫困问题具有复杂性、变化性、长期性,脱贫难,稳脱贫、防返贫同样难。受多重因素影响,四川已脱贫的部分深度贫困地区自身持续发展能力、抵御风险能力还不强;一些脱贫户抗风险的能力还较弱,一旦遇到不利环境变化和种种外界风险,可能发生因病返贫、因灾返贫、政策性返贫、断血式返贫、传递性返贫、能力缺失返贫、环境返贫等返贫风险。如果出现规模性返贫现象,各级政府和社会力量花了大量人力物力财力开展的脱贫攻坚取得的成果,就可能毁于一旦。与此同时,贫困边缘群体也需要特别关注。由此不难看出,巩固拓展脱贫攻坚成果,必须把防止返贫和防止新的致贫摆在更加重要的位置。这就需要建立健全防止返贫致贫的动态监测和帮扶机制,对易返贫致贫人口早发现、早干预、早帮扶。要以县级为单位组织开展脱贫县、脱贫村、脱贫人口监测,重点监测收入水平变化和两不愁三保障巩固情况,认真筛查易返贫致贫的脆弱户,根据不同返贫致贫类型和原因采取不同干预阻断措施。要持续加大农村教育、医疗等公共服务配套供给,提升脱贫人口的人力资本和健康水平,从根上阻断贫困代际传递;健全社会保障制度、完善社会救助体系、扩大低保兜底保障范围、提高低保兜底保障标准,使返贫的风险有强大的社会保障来有效化解。

巩固拓展脱贫攻坚成果,重要的拓展是解决相对贫困、多维贫困。相对贫困群体是指相比较于别人而言,物质资料占有量匮乏,消费能力低下,从事正常社会活动所需的机会、能力或社会资源不足,随时面临陷入绝对贫困或贫困恶化的风险。在脱贫攻坚时期,各地基本上是按照绝对贫困标准对识别出来的贫困户建档立卡、精准帮扶、精准考核、精准退出,以解决绝对贫困为基本目标。但必须清醒认识到,在绝对贫困历史性解决之后的巩固拓展脱贫成果时期,存在低收入户等相对贫困群体,成为贫困治理的主要任务。在这种情况下,要及时扩大贫困治理对象和范围,把低收入群体纳入贫困治理范畴实现政策的有效覆盖,实行常态化帮扶、分层分类帮扶,包括:培育和扶植相关产业、提供教育和技能培训、加大就业创业支持、健全农村社会保障和社会救助制度等,以解决不同人群发展不平衡和共同富裕问题。同时,还要拓展贫困治理内容,丰富贫困治理内涵,从注重物质贫困治理向物质精神贫困治理一起抓转变,更加注重扶贫与扶志扶智,解决精神性贫困、多维贫困;转变贫困治理方式,对绝对贫困的超常规化治理向相对贫困的常态化治理转变,增强各类人口的内生发展动力和能力。

巩固拓展脱贫攻坚成果,根本的路径是接续全面推进乡村振兴。巩固拓展脱贫攻坚成果,不能就巩固谈巩固、拓展谈拓展,从宏观战略层面要把巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴贯通起来,统一纳入、统一规划、统一实施。乡村振兴是乡村产业、生态、文化、人才、组织的全面振兴,是新时代解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的根本路径,也是让脱贫基础更加稳固、成效更可持续的根本路径。应在脱贫摘帽地区接续全面推进乡村振兴,增强其发展能力。我省凉山彝区的一些深度贫困县,脱贫摘帽后自我发展能力仍然较弱,需要继续增强其造血功能,有必要列入乡村振兴重点帮扶县给予集中扶持。十四五是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的主要时期,要抓好脱贫攻坚与乡村振兴的产业基础设施建设衔接、公共服务提升衔接、工作机制衔接、政策衔接、规划衔接、考核衔接等,促进减贫战略和工作机制平稳转型,逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。

巩固拓展脱贫攻坚成果,关键的举措是建立健全后续帮扶机制。在脱贫攻坚阶段,通过产业扶贫、就业扶贫、易地扶贫搬迁、生态扶贫、健康扶贫、教育扶贫、基础设施扶贫等,均取得了巨大成功,但是这些扶贫成效一旦断了后续帮扶,可能有些已取得的扶贫成果靠不牢保不住,如:政府、帮扶单位和社会力量投入的扶贫资金,建设的扶贫项目,形成的扶贫资产和设施等,如果后续管护和运营跟不上,还是很脆弱容易陷入困境之中,必须形成一个帮扶缓冲期。要针对巩固脱贫成果新阶段的新形势健全完善后续帮扶机制,重点包括:建立健全产业后续帮扶机制,补上技术、设施、营销等短板,提档升级扶贫产业;建立健全就业后续帮扶机制,加大对脱贫人口职业技能培训,加强东西部劳务协作,鼓励东中部劳动密集型产业向西部地区转移,持续促进脱贫人口稳定就业;建立健全易地搬迁后续扶持机制,加强产业培育和多渠道促进就业,搞好配套基础设施和公共服务,强化社区治理,促进社会融入,确保搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富;建立健全扶贫项目资金资产管理经营机制,加强管理、运营和监督,发挥扶贫项目资金资产的最大效能。此外,还要坚持和完善东西部扶贫协作和对口支援机制、社会力量参与帮扶机制,坚持和完善驻村第一书记和工作队制度。

巩固拓展脱贫攻坚成果,牢靠的保障是保持政策上总体稳定。脱贫攻坚目标任务完成后,脱贫地区干部和群众最担心的是帮扶力量突然撤出、支持政策大幅度削减、扶贫责任变轻、监督考核变软。中央已明确四不摘政策,对摆脱贫困的县,从脱贫之日起设立5年过渡期,在过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定,这无疑给脱贫地区巩固脱贫攻坚成果吃了一个定心丸。但也要明确的是,主要帮扶政策的总体稳定不应该拘泥于一成不变。既要保持政策上的总体稳定,又要适时调整优化政策,如何掌握好分寸,这是过渡期内的一个最大难题。要合理把握各类政策优化调整的节奏、力度和时限,在过渡期结束后各类政策要实现由集中支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴转变。当前要对已有扶贫政策进行逐项分类梳理,抓紧出台各项完善优化的相关政策措施,确保政策不留空白。(作者系省社科院农村发展研究所所长、研究员)